Nachhaltige Wohnungsbauentwicklung

• Natürliche Bevölkerungsentwicklung bleibt negativ, leichtes Wachstum durch positives Wanderungssaldo

Die natürliche Bevölkerungsentwicklung in Niedersachsen ist rückläufig und wird sich auch in den nächsten Jahren voraussichtlich nicht ändern. Zwar hat die Zahl der Geburten in Niedersachsen in den letzten Jahren leicht zugenommen. Gleichzeitig haben mit der zunehmenden Alterung der Bevölkerung aber auch die Sterbefälle zugenommen und übersteigen die Zahl der Geburten. Die negative natürliche Entwicklung wird zunächst noch durch Zuwanderung aufgefangen und ausgeglichen, diese wird jedoch zukünftig nicht mehr ausreichen, das negative natürliche Saldo auszugleichen.

• Zunahme kleinerer Haushalte

Die Zahl der Haushalte ist in den letzten Jahren kontinuierlich gewachsen. Das liegt zum einen am Bevölkerungszuwachs durch Zuwanderung, zum anderen an der anhaltenden Verkleinerung der Haushalte. Die Zahl alleinlebender Menschen ist in den letzten Jahren stark gestiegen, unter anderem durch den gesellschaftlichen Trend der „Singularisierung“ sowie zunehmende Alterung. 2021 lebten rund vier Millionen Haushalte in Niedersachsen, bis 2040 wird ein nur noch geringes Wachstum von 0,5 % prognostiziert (Wohnungsmarktbericht NBank ) In den Jahren 2030/2031 soll der Höhepunkt der Entwicklung erreicht sein, ab dann wird mit zurückgehenden Haushaltszahlen gerechnet.

• Starke regionale Unterschiede

In Niedersachsen bestehen bezüglicher der Wanderungsgewinne und -verluste starke regionale Unterschiede. Die Region Hannover sowie die Landkreise Osnabrück, Cloppenburg und Harburg verfügen über starke Wachstumsgewinne. Vor allem junge Erwachsene zieht es in die Großstädte, Familien zogen in den vergangenen Jahren wieder vermehrt in das Umland von Städten. Eine Ausnahme bilden hier die Landkreise Cloppenburg und Vechta, die seit Jahrzehnten ein vergleichsweise hohes stetes natürliches Wachstum aufweisen. Die zu erwartende Trendwende in der Haushaltsentwicklung wird dazu führen, dass in den Wachstumsregionen weiterhin zusätzlicher Wohnraum bereitgestellt werden muss. In den schrumpfenden Regionen sind hingegen Strategien für den Umgang mit Wohnungsüberhängen gefragt. Ausreichend geeignetes Wohnbauland ist daher vor allem in den Ballungsräumen erforderlich, wo eine langfristige Nachfrage und schon heute spürbarer Wohnungsmangel bestehen.

Ein vielfältiges Angebot in den unterschiedlichen Preis- und Eigentumssegmenten des Wohnungsmarktes ist wichtig. Im Zuge des demografischen Wandels sind die sich verändernden Haushaltsstrukturen zu beachten. Zum Beispiel gewinnen Anforderungen an Barrierefreiheit stärker an Bedeutung. Eine besondere Herausforderung ist die Sicherung bedarfsgerechter und bezahlbarer Wohnraumangebote.

• Hoher Bedarf an öffentlich gefördertem Wohnraum

Aufgrund auslaufender Bindungen nimmt der Bestand an mietpreis- und belegungsgebundenen Wohnungen seit Jahren kontinuierlich ab. Der Rückgang konnte bislang durch Neubau lediglich gebremst, jedoch nicht aufgehalten werden. Für Haushalte mit geringem Einkommen wird es dadurch immer schwieriger, geeigneten Wohnraum zu finden. Auch in den kommenden Jahren werden viele preisgebundene Wohnungen aus der Bindung fallen, sodass Neubau in diesem Segment weiter mit Nachdruck gefordert ist. Nicht nur in den Ballungszentren, sondern auch in kleineren Gemeinden wird bezahlbarer Wohnraum gebraucht. Zielgruppen sind vor allem ältere Menschen, Familien sowie Alleinerziehende.

• Großer Nachholbedarf im Bereich der Mehrfamilienhäuser

Auch wenn in den letzten Jahren verstärkter Neubau im Geschosswohnungsbau stattgefunden hat, besteht weiterhin nahezu flächendeckend Bedarf an Geschosswohnungen. Vor allem die Nachfrage nach kleinen, barrierefreien und preiswerten Wohnungen nimmt zu. Die Baulandreserven in Niedersachsen beziehen sich allerdings in erster Linie auf den Ein- und Zweifamilienhausbau (85 %) (NBank). Eine besondere Herausforderung besteht also darin, neue Wohnbauflächen für den Geschosswohnungsbau zu erschließen. Langfristig muss die Baulandentwicklung in Niedersachsen auf die veränderten Bedarfe der stark gestiegenen Zahl kleinerer und älterer Haushalte eingehen. So ist zum Beispiel die Zahl barrierefreier oder -reduzierter Wohnungen noch zu gering.

• Abseits der Wachstumsregionen droht Überangebot

Auch abseits der niedersächsischen Wachstumsregionen wurde in den letzten Jahren in wachsendem Umfang neues Bauland ausgewiesen. Laut Wohnbaulandumfrage der NBank ist die Ausweisungsintensität in Kleinstädten und im dörflichen Raum am höchsten. „Eine einseitige Angebotsplanung droht zu einem Überangebot an Bauland und letztlich Wohnraum zu führen, mit den entsprechen- den Implikationen von wachsender Zersiedelung, sinkenden Bewohnerdichten und – nicht zuletzt – steigenden Kosten für den Erhalt von Infrastrukturen.“ (NBank 2022, 4) Diese Wohnstandorte sind allgemein mit langen Pendelwegen in die Zentren verbunden und erhöhen damit das Verkehrsaufkommen, was wiederum die Mobilitätswende konterkariert. Im ungünstigsten Fall ist sogar ein Ausbau der Verkehrsinfrastruktur nötig.

Den Flächenverbrauch zu minimieren ist das wichtigste Ziel einer nachhaltigen Stadt- und Wohnbaulandentwicklung. Zunehmende Versiegelung und Zersiedelung müssen weiter eingeschränkt werden. Fläche ist eine begrenzte Ressource, deren Nutzung zunehmend unter Konkurrenzdruck steht. Aber es geht nicht nur darum, mögliche Nutzungskonflikte auszugleichen: Der Erhalt unversiegelter Freiflächen wird angesichts des Verlustes natürlicher Bodenfunktionen, der Artenvielfalt sowie des Klimawandels immer bedeutender. Durch Versiegelung gehen neben zahlreichen weiteren natürlichen Bodenfunktionen die Lebensraumfunktion als Lebensgrundlage für Tiere und Pflanzen, die Filter- und Pufferfunktion des Bodens zum Schutz des Grundwassers und die Funktion als Wasserspeicher verloren.

• Realer Flächenverbrauch noch über der Zielmarke

Dem Landesamt für Statistik Niedersachsen zufolge betrug der Flächenverbrauch in Niedersachsen von 2018 bis 2022 täglich rund 5,9 Hektar. Das in der niedersächsischen Nachhaltigkeitsstrategie formulierte Ziel ist es, den Wert bis 2030 auf unter 4 Hektar zu senken. Bis 2050 soll die Inanspruchnahme neuer Flächen durch Entsiegelung ausgeglichen werden (s. „Ziel Flächenkreislaufwirtschaft“ weiter unten).

In der aktuellen Wohnbaulandumfrage der NBank wird deutlich, dass insgesamt und besonders in den niedersächsischen Zentren die Neuausweisung von Wohnbauland leicht zurückgeht. Allerdings werden nach wie vor noch zu viele Flächen in Anspruch genommen, vor allem für die Ausweisung von Familienheimen in kleineren Städten und dem ländlichen Räumen. Zu häufig wird an den Rändern gebaut, während in den Ortskernen Leerstand zunimmt. Um die Deckung des Wohnraumbedarfs mit den Zielsetzungen zur Beschränkung der Flächeninanspruchnahme in Einklang zu bringen, bedarf es besonderer strategischer Anstrengungen in allen Teilen des Landes.

• Ziel Flächenkreislaufwirtschaft

Die Flächenkreislaufwirtschaft überträgt das Kreislaufprinzip aus Nutzung, Recycling und Wiedernutzung auf die Ressource Fläche. Dem Prinzip liegt ein sparsamer Umgang mit der Fläche zugrunde, der die Verwertung bereits vorhandener Potenziale priorisiert sowie bei Inanspruchnahme neuer Flächen, dort wo keine Potenziale vorhanden sind, einen Ausgleich vorsieht. So wird die Flächenneuinanspruchnahme begrenzt, und durch besser ausgelastete Zentren deren Standortqualitäten gestärkt. Langfristig wird angestrebt, eine Balance zwischen Flächenverbrauch und -wiederherstellung zu erreichen, um eine nachhaltige Entwicklung und den Erhalt wertvoller Ökosysteme sicherzustellen.
Eine Möglichkeit der Steuerung des Flächenverbrauchs ist das marktbasierte Instrument des Flächenzertifikatehandels. Dabei wird die maximal zulässige Bebauungsfläche politisch festgelegt, in Form von Zertifikaten aufgeteilt und an Kommunen oder Regionen vergeben. Wer neue Flächen nutzen möchte, muss entsprechende Zertifikate erwerben. Kommunen, die Flächen sparen, können ihre ungenutzten Zertifikate verkaufen. Ziel des Flächenzertifikatehandels ist es, den Flächenverbrauch zu begrenzen, den sparsamen Umgang mit Bodenressourcen zu fördern und Anreize für eine nachhaltige Flächennutzung zu schaffen.

• Handlungsmöglichkeiten

Um die ehrgeizigen Nachhaltigkeitsziele zum Flächenverbrauch zu erreichen, muss auf mehreren Ebenen gehandelt werden:

• Bauen auf der „grünen Wiese“ sollte so weit wie möglich begrenzt werden. Es gilt die Maxime „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“.
• Erschlossene Bauflächen sollten durch eine angemessene Bebauungsdichte sinnvoll ausgenutzt werden, sowohl im Innen- als auch im Außenbereich.
• Flächenrecycling und Flächenkreislaufwirtschaft gilt es zu forcieren.
• Eine Reduzierung des Versiegelungsgrads in Baugebieten sollte angestrebt werden.

Wohnen ist ein unverzichtbares menschliches Grundbedürfnis. Die aktuelle hohe Wohnungsnachfrage sorgt für steigende Mieten und Kaufpreise – nicht nur in den Großstädten, sondern auch in vielen Mittel- sowie Kleinstädten. Immer mehr Haushalte müssen einen großen Anteil des Haushaltseinkommens für Wohnen ausgeben. Insbesondere in den unteren Einkommensgruppen nimmt die Wohnkostenbelastung zu. Gleichzeitig sinkt die Zahl der mietpreis- oder belegungsgebundenen Wohnungen, die zur Versorgung dieser Bevölkerungsgruppen benötigt werden, weiter. Um in diesem Segment dem steigenden Bedarf nachzukommen und die Entstehung neuer bezahlbarer Wohnungen zu unterstützen, hat das Land Niedersachsen Ende 2023 eine eigene Wohnungsgesellschaft gegründet, die WohnRaum Niedersachsen GmbH [verlinken auf: https://wohnraum.niedersachsen.de/startseite], die 2024 nach der Aufbauphase ihre Arbeit aufgenommen hat.

• Handlungsbedarf für Kommunen steigt

Die soziale Wohnraumversorgung und eine vorausschauende Wohnpolitik werden für immer mehr Kommunen zu einer drängenden Aufgabe der Daseinsvorsorge. Ein vielfältiges, bezahlbares Wohnangebot zu schaffen, gehört zu den zentralen Handlungsfeldern einer nachhaltigen Stadt- und Gemeindeentwicklung. Die Kommunen sind dabei herausgefordert, der Knappheit von verfügbarem Bauland entgegenzuwirken. Gleichzeitig können sie die kommunale Planungshoheit nutzen, um mit der Schaffung von Baurechten die Forderung nach preisgünstigem gebundenem Wohnraum zu verbinden. Lokale fachübergreifende Bündnisse und Kooperationen mit der Wohnungswirtschaft bieten weitere Chancen zur Reduzierung von Baukosten und für preisgünstigen Wohnraum.

In Hinblick auf den Klimaschutz und die Klimaanpassung sind Stadt- und Siedlungsentwicklung in mehrfacher Hinsicht herausgefordert. Ziel muss es sein, durch konsequenten Klimaschutz beim Bauen den Klimawandel zu bremsen. Gleichzeitig geht es darum, unsere gebaute Umwelt den sich wandelnden klimatischen Bedingungen anzupassen.

Weitere Informationen siehe Thema Siedlungsplanung

Bei der Entwicklung einer Baulandstrategie ist die Unterschiedlichkeit der Entwicklung des Wohnungsbedarfs in den verschiedenen Regionen Niedersachsens zu beachten. Es gibt wachsende und schrumpfende sowie Städte und Gemeinden mit einer stabilen Entwicklung. Einige Kommunen müssen damit rechnen, dass sich die Entwicklungsrichtung in den kommenden Jahren deutlich ändert.
Nicht wenige Kommunen verfügen über zu viel ausgewiesenes Bauland. Hier ist eher die Zurücknahme von Baurechten zu erwägen, um unnötigen Flächenverbrauch zu verhindern sowie die bauliche Entwicklung zu bündeln und dadurch die Ausnutzung von Infrastruktur zu steigern. Auch regionale Strategien oder interkommunale Kooperationen können einen wichtigen Beitrag zu einer nachhaltigen Bauflächenbereitstellung leisten. Neben der langfristigen Bodenvorratspolitik ist der Zwischenerwerb von Grundstücken ein wichtiges kommunales Steuerungsinstrument.

• Integrierte Konzepte entwickeln und abstimmen

Wohnraumversorgungskonzepte sind nicht nur die formale Voraussetzung, um in Niedersachsen öffentliche Wohnraumförderung nutzen zu können. Sie zeigen den tatsächlichen Bedarf auf, differenziert nach Zielgruppen, Bauformen und Eigentumsformen, und sie betrachten die Bedarfsentwicklung in der kurz-, mittel- und langfristigen Perspektive. Der Ausbau der sozialen Infrastruktur – Schulen, Kindertagesstätten – oder das Thema Verkehr in Hinblick auf wachsende Belastung der örtlichen Erschließungsstraßen, neue Bedarfe im ÖPNV etc. und schließlich Fragen der Freiraumstruktur und -sicherung müssen im Konzept mit bedacht und Ziele der Stadt- oder Gemeindeentwicklung hierzu abgestimmt werden. Dies erfordert nicht nur ein ressortübergreifendes Arbeiten in der Verwaltung, sondern auch die Einbindung der Stadtgesellschaft.

• Boden bevorraten

Eine langfristig angelegte Bodenvorratspolitik ist das zentrale Element einer kommunalen Baulandstrategie. Politische Grundsatzbeschlüsse zum kommunalen Baulandmanagement sind eine zentrale Voraussetzung für eine aktive Liegenschaftspolitik. Ein erfolgreiches Modell zur Baulandbevorratung sind revolvierende Bodenfonds. Sie setzen Einnahmen aus der Baulandentwicklung oder anderweitigen Grundstücksverkäufen zweckgerichtet für neue Grundstückskäufe ein. Die Gründung von Eigengesellschaften kann ein Weg sein, die Finanzierung des Bodenfonds außerhalb des kommunalen Haushaltes zu ermöglichen.
Für den Grundstücksankauf kann die Kommune unter bestimmten Voraussetzungen Vorkaufsrechte ausüben (§§ 24–28 BauGB). Über das allgemeine Vorkaufsrecht hinaus können Kommunen durch Beschluss einer Satzung ein besonderes Vorkaufsrecht begründen. Dies ist möglich für unbebaute Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder für Grundstücke in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung in Betracht ziehen.
Die „Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme“ (§ 165 BauGB) kann insbesondere in Kommunen mit hohem Bedarf an Flächenmobilisierung ein Instrument sein, das die Umsetzung größerer Stadtentwicklungsprojekte erleichtert.

• Kommunale Planungshoheit einsetzen

Über politische Grundsatzbeschlüsse kann festgelegt werden, dass Baurechte immer nur dann geschaffen werden, wenn die Kommune entweder selbst im Besitz der Flächen ist oder von den „Planungsbegünstigten“ eine verbindliche Zusage zur Einhaltung qualitativer Anforderungen erhält. Dies kann zum Beispiel die Übernahme von Planungs- und Gutachterkosten, von Kosten für Erschließungs- und Ausgleichsmaßnahmen oder für die Bereitstellung von Kindergartenplätzen sein. Zunehmend vorgegeben werden Quoten für den geförderten Wohnungsbau. Möglich ist sogar, die Abtretung von Flächen für den geförderten Wohnungsbau an die Stadt als Bedingung zu stellen oder den Erhalt von Böden mit stark ausgeprägten natürlichen Bodenfunktionen einzufordern. Darüber hinaus werden Anforderungen an den Wohnungsbau gestellt, wie die Einhaltung von besonderen Energiestandards, die Mischung unterschiedlicher Wohnungsgrößen und Barrierefreiheit.

Im Sinne der Nachhaltigkeitsziele muss die Innenentwicklung der prioritäre Handlungsrahmen für die Wohnraumschaffung sein. In den Kommunen können ehemalige Industrie-, Militär- oder Gewerbeflächen (Konversionsflächen) umgewidmet, Brachflächen im Innenbereich bebaut und Baulücken aktiviert werden, um neue Wohnungen zu bauen, ohne den Siedlungsbereich nach außen zu erweitern. Auch durch Aufstockung und Nachverdichtung vorhandener Siedlungen können Wohnungsbaupotenziale erschlossen werden. Die Maxime „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ muss konsequent verfolgt werden.
Dabei ist die Innenentwicklung nicht nur im Sinne des „Flächensparens“ der richtige Ansatz. Innenentwicklung nutzt und stärkt die vorhandenen Qualitäten der Städte und Gemeinden: kurze Wege, eine gute Infrastruktur, ein lebendiges Stadtleben. Nicht zuletzt sprechen häufig auch Kostenargumente für die Innenentwicklung. Denn für die Erschließungs- und Folgekosten sind bei der Realisierung eines Neubaugebietes in einer Kommune erhebliche finanzielle Mittel aufzuwenden.

• Potenziale über Flächenkataster systematisch erfassen

Grundlage einer Innenentwicklungsstrategie ist die systematische Erhebung der Flächenpotenziale in der Kommune in einem Katastersystem. Die Bestandsaufnahme sollte Brachflächen, Baulücken und Grundstücke mit Nachverdichtungspotenzial sowie mindergenutzte Flächen (z. B. Parkplätze) erfassen. Für eine Komplettierung der Gesamtübersicht über das vorhandene Bauflächenpotenzial ist es sinnvoll auch Außenreserven mit zu erheben. Priorität bei der Baulandentwicklung sollte jedoch stets die Innenentwicklung haben. Neuausweisungen von Wohnbauland sollten als letzte Maßnahme erfolgen und streng am Bedarf orientiert sein.
Neben der quantitativen Bestandsaufnahme sind als Grundlage für ein aktives Flächenmanagement qualitative Angaben zu den Potenzialflächen festzuhalten, wie zum Beispiel baurechtliche Planungsvorgaben oder Daten zu Besitz und Flächennutzung. Systematische Angaben zu Entwicklungshemmnissen können helfen, die kurz-, mittel- und langfristige Aktivierbarkeit der Flächen einzuschätzen. Darauf aufbauend können überschlägig die potenziellen Wohnraumkapazitäten in der Fläche ermittelt werden.

• Innenentwicklung organisieren

Innenentwicklungsflächen nutzbar zu machen, erfordert im Vergleich zu den Aufgaben der Außenentwicklung einen höheren Planungs- und Abstimmungsaufwand. Interesse und Mitwirkungsbereitschaft der jeweiligen Eigentümerinnen und Eigentümer sind nicht immer gegeben, in der Anwohnerschaft oder Politik können Bedenken bezüglich der Entwicklung auftreten. Weitere Hemmnisse können z.B. zu hohe Renditeerwartungen, spekulativer Grundstückshandel sowie Belastungen durch Lärm oder Altlasten sein. Auf langjährigen Brachflächen steht möglicherweise der Artenschutz einer Bebauung entgegen.
Häufig bestimmt daher ein komplexes Geflecht aus rechtlichen Rahmenbedingungen, unterschiedlichen Interessen und möglichen Widerständen die Projektentwicklung. Unterschiedliche Verwaltungsstellen, Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer und Investierende, Politik und nicht zuletzt Bürgerinnen und Bürger sind einzubinden, dafür müssen personelle Kapazitäten bereitgestellt werden.

Aufgaben eines Innenentwicklungsmanagements in diesem Sinne sind zum Beispiel:

• Flächenpotenziale zu prüfen, zu bewerten und zu priorisieren
• Strategien zur Aktivierung von Flächen zu entwickeln und anzuschieben
• Eigentümerinnen und Eigentümer sowie Investierende systematisch anzusprechen und Akteure zu vernetzen
• Prozesse zu moderieren und Interessen auszugleichen
• die planungsrechtlichen Voraussetzungen zu schaffen und schließlich
• Akzeptanz für die Umsetzung zu gewinnen

Auch wenn auf der Innenentwicklung die klare Priorität liegt, werden sich die aktuellen Wohnbauflächenbedarfe nicht ausschließlich innerhalb der Siedlungsgebiete realisieren lassen. Wenn es darum geht Siedlungserweiterungen zu planen, sollte jedoch gut geprüft werden, welche Standorte sich am besten eignen. Ziel sollte es sein, den ökologischen und landschaftlichen Eingriff so gering wie möglich zu halten, die Infrastruktur des vorhandenen Siedlungsraumes sinnvoll zu nutzen, zusätzliche Erschließungsverkehre zu minimieren und Ortsränder ansprechend zu gestalten.

• Standorte sorgfältig prüfen

Neuausweisungen von Bauland sollten in der Nähe vorhandener Infrastrukturen erfolgen. Um Verkehr zu vermeiden und vorhandene Versorgungszentren zu stärken, sollen zentrale Versorgungsbereiche zu Fuß oder mit dem Fahrrad erreichbar sein. Neue Wohnstandorte sollten mit öffentlichen Verkehrsmitteln erschlossen sein oder durch wirtschaftlich vertretbare Erweiterungen des ÖPNV-Netzes erschlossen werden können. Die Entfernung zu sozialen Infrastruktureinrichtungen, wie Kindertagesstätten oder Schulen, ist zu beachten. Die Mitnutzung vorhandener Angebote, wie beispielsweise Kinderspielplätze in der Nachbarschaft, spart Kosten bei der Baugebietsentwicklung.
In der Alternativenprüfung neuer Potenzialflächen für die Baugebietsentwicklung sind ökologischen Kriterien sowie der Klimarelevanz ein hoher Stellenwert einzuräumen. Der Einfluss von Siedlungserweiterungen auf das Ortsbild ist ein weiteres Kriterium. Die Struktur der gesamtstädtischen oder gemeindlichen Energieversorgung sollte ebenfalls bei der Ausweisung neuer Bauflächen bedacht werden. Wenn sich vorhandene Energieerzeugungsanlagen oder Nahwärmenetze erweitern und mitnutzen lassen, können gegebenenfalls wirtschaftlichere und energieeffizientere Versorgungslösungen gefunden werden.

Auch wenn der Neubau von Wohnungen vielerorts wichtig und vordringlich ist, ist auch der Bestandssicherung ein hoher Stellenwert beizumessen. Der Gebäudebestand spielt bei der Bereitstellung von bezahlbarem und bedarfsgerechten Wohnraum eine entscheidende Rolle. Um den Bestand zukunftsfähig zu machen, muss er an die Anforderungen zukünftigen Wohnens, des demografischen Wandels und des Klimaschutzes angepasst werden. Wohnquartiere müssen ganzheitlich weiterentwickelt werden, um langfristig lebenswerte Wohnstandorte zu bleiben.

• Innenstädte und Ortskerne als Wohnstandort profilieren

Neu entstehende Einfamilienhausgebiete am Ortsrand können zu Leerstand im Ortskern führen – dieser sogenannte „Donut-Effekt“ greift um sich. Gewachsene, kompakte und baukulturell wertvolle Siedlungsstrukturen leeren sich und werden dadurch unattraktiv. Hier ist ein aktives Gegensteuern der Kommunen gefragt. Durch integrierte Entwicklungskonzepte und die Akquise von Fördermitteln, zum Beispiel aus der Städtebauförderung, können die Voraussetzungen für die Sanierung des Bestandes verbessert und die Schaffung von energieeffizientem, alters- und familiengerechtem Wohnraum in historischen Gebäuden ermöglicht werden. Mit der gestalterischen und funktionalen Aufwertung der öffentlichen Räume wird die Wohnumfeldqualität erhöht. Darüber hinaus können bestehende Quartiere durch das Füllen von Baulücken und das Ersetzen maroder Gebäude gestärkt werden.

• Generationenwechsel unterstützen

Großes Wohnraumpotenzial steckt in den klassischen Einfamilienhausgebieten der 1960er, -70er und -80er Jahre. Viele dieser Baugebiete sind von einer relativ einheitlichen Altersstruktur geprägt und befinden sich im oder stehen vor einem Generationenwechsel. Beim Generationenwechsel in altershomogenen Siedlungsbereichen sind unterschiedliche Entwicklungsverläufe denkbar. Der Generationenwechsel kann entweder Selbstläufer sein, das heißt freiwerdende Häuser werden vom Markt aufgenommen und der Verkauf ist sogar mit einer Aufwertung durch Sanierungstätigkeiten verbunden. Es kann aber auch zu einem Abstieg von Siedlungsbereichen kommen, wenn die Umbruchphase mit Sanierungsstau, Unternutzungs- und Leerstandsproblemen einhergeht. Die Kommune kann den Generationenwechsel zum Beispiel dadurch fördern, dass sie das Interesse Zuziehender vom Neubau auf den Altbau lenkt. Um die Nutzungsmöglichkeiten und die damit verbundenen Umbau- und Sanierungskosten von Gebrauchtimmobilien fachkundig abschätzen zu lassen, fördern manche Gemeinden zum Beispiel die Erstellung von Sanierungsgutachten oder auch den Erwerb von Altbauten.

• Modernisierung fördern, bezahlbaren Wohnraum im Bestand sichern!

Bund und Land bieten ein breites Spektrum von Modernisierungsfördermöglichkeiten an. Städte ergänzen diese oft durch eigene kommunale Förderangebote. Auch passgenaue Beratungsangebote sind ein wichtiges Instrument, um Modernisierung im Bestand zu unterstützen. Diese sind wichtig, damit in angespannten Märkten die Umlage der Modernisierungskosten nicht zu weiteren Mietsteigerungen führt und die Mieten in einem für einkommensschwächere Haushalte vertretbaren Rahmen bleiben.
In Stadtquartieren, die unter besonderem Nachfragedruck stehen, können die Kommunen über das allgemeine Mietrecht hinaus durch Festlegung von sozialen Erhaltungssatzungen (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB – auch „Milieuschutzsatzung“ genannt) Einfluss auf das Marktgeschehen nehmen. In den Erhaltungssatzungsgebieten sind Modernisierungsmaßnahmen, die über die Herstellung eines zeitgemäßen Standards hinausgehen, genehmigungspflichtig und werden nur in Ausnahmen von der Kommune gestattet. Geschützt wird so die Struktur des Gebietes, indem bauliche Veränderungen begrenzt werden, so dass auch Haushalte mit geringerem Einkommen einen für sie angemessenen Wohnraum im Gebiet finden.

Eine angemessene Dichte ist nicht nur im Sinne der Flächeneffizienz anzustreben. Sie bestimmt auch die städtebauliche Qualität und das Leben in neuen Wohngebieten entscheidend mit. Außerdem beeinflusst sie die Kosten der Baugebietsentwicklung. Kompaktes Bauen senkt die Erschließungs- und Folgekosten. Sicherlich bedeutet qualitätsvolle Dichte in ländlichen Gemeinden etwas anderes als in großen Städten. Hier wie dort bestimmt häufig die Befürchtung die Diskussion, dass eine zu hohe Dichte dem Ort nicht angemessen ist und die Wohnqualität einschränkt. Problematisch ist, wenn sich die Definition einer angemessenen Dichte ausschließlich an Zahlenwerten, wie der Geschossflächenzahl, orientiert. Als Richtwert kann diese sicherlich hilfreich sein. Städtebauliche Qualitäten können bei gleicher Geschossflächenzahl jedoch sehr unterschiedlich ausfallen. Der richtige Weg ist auf der jeweiligen Maßstabsebene zu entwickeln. Weitere Informationen finden Sie unter dem Thema Siedlungsplanung.

Voraussetzung für sozial gemischte Quartiere ist ein breites Angebot an unterschiedlichen Wohnformen, im Eigentum und zur Miete, freifinanziert und im geförderten Wohnungsbau, Wohnungen für Familien und Singles sowie alle Altersgruppen. Ein gutes Zusammenleben im Quartier wird durch Treffpunkte und Orte für Nachbarschaftsleben im Innen- und/oder Außenraum unterstützt.
Die Mischung unterschiedlicher Nutzungen bringt zudem positive Effekte für die Verkehrsentwicklung („Stadt der kurzen Wege“), die soziale Integration und das Quartiersleben mit sich. Wenn im Zuge von Flächeneinsparungen weniger Flächen zur Verfügung stehen, wird das Zusammenspiel der Nutzungen wichtiger. Die Integration unterschiedlicher Nutzungen ist dabei zumeist kein Selbstläufer. Sie erfordert besondere Bestrebungen und Unterstützung von kommunaler Seite.

Klimaneutraler Wohnungsbestand bis 2050 – um dieses im Rahmen der Energiewende gesetzte Ziel des Bundes zu erreichen, müssen neue Wohnsiedlungen und Stadtquartiere bereits heute darauf ausgerichtet werden. Die energetische Effizienz der neuen Wohngebäude ist ein wichtiger Schlüssel.
Das Gelingen der Energiewende erfordert das Zusammenspiel der verschiedenen Teile des Energiesystems, die sogenannte Sektorenkopplung, bei der Strom- und Wärmeversorgung sowie Mobilität ineinandergreifen. Dafür sind geeignete Rahmenbedingungen in neuen Wohnquartieren zu schaffen. Es sind Möglichkeiten für die Produktion und Speicherung erneuerbarer Energien vor Ort auszuschöpfen, und es braucht intelligente Versorgungsnetze, die den Verbund zwischen Erzeugern und Verbrauchern auf der lokalen Ebene herstellen.
Weitere Informationen unter dem Thema Energetische Quartierssanierung.

Mobilität wird und muss sich in den kommenden Jahren grundlegend verändern. Heute dient ein großer Teil der Fläche in den Städten und Gemeinden dem individuellen und gemeinschaftlichen Verkehr. Im Sinne des Klimaschutzes ist klar, dass der Weg wegführen muss vom individuellen motorisierten Verkehr hin zu umweltschonenden Verkehrsmitteln. Wenn dies gelingt, kann der Verkehr in Zukunft deutlich weniger Fläche beanspruchen als bisher. Eine Grundvoraussetzung für die Reduzierung des motorisierten Individualverkehrs ist die Anbindung neuer Baugebiete an den ÖPNV. Weitere Informationen unter dem Thema Mobilität.

Die Bedeutung von Grün- und Freiflächen wird in der Stadt- und Siedlungsentwicklung zunehmend wichtiger. Sie sind wichtig für die tägliche Naherholung, sie bieten Raum für soziale Begegnungen im Quartier und können nicht zuletzt Quartiersidentität prägen. Der Aufenthaltsqualität von öffentlichen Grün- und Freiräumen, ihre barrierearme Erschließung und guten Erreichbarkeit sind vor diesem Hintergrund besondere Beachtung zu schenken.
Grün- und Freiflächen sichern Frischluftzufuhr und dienen der Regenwasserversickerung. Grundlegend sind hierbei sowohl für das Pflanzenwachstum als auch für den Rückhalt von Regenwasser die am jeweiligen Standort vorherrschenden Böden mit ihren natürlichen Bodenfunktionen. In städtischen Grün- und Freiflächen überlagern sich also verschiedenste Qualitäten und Funktionen.
Gleichzeitig bestehen in der Kommune teils gegensätzliche grün- und freiraumbezogene Interessen, zwischen denen immer wieder zu vermitteln ist. So können sich ruhige und aktive Erholungsangebote im Grünen gegenseitig stören, Belange des Naturschutzes einer sportlichen Nutzung entgegenstehen, sich die Nutzung als Retentionsfläche nicht mit Baumpflanzungen vertragen.
Die Vielschichtigkeit und Überlagerung ist spezifisch für Grün- und Freiflächen in der Stadt und wird unter dem Begriff der „Multicodierung“ zusammengefasst. Diese Mehrdimensionalität sollte bei der Planung von Grün- und Freiräumen in neuen Wohngebieten berücksichtigt werden.
Weitere Informationen finden Sie unter dem Thema Grüne Infrastruktur.

Die erwarteten Folgen des Klimawandels sind immer häufiger und stärker auftretende Extremwetterereignisse wie Hitzewellen im Sommer oder schwere Unwetter und Starkregenereignisse. Neue Siedlungen müssen dementsprechend so geplant sein, dass sie Hitzebelastungen abmildern und große Niederschlagsmengen aufnehmen können. Erforderlich ist zum Beispiel eine wassersensible Siedlungsplanung, die ortsnahe Lösungen zur Versickerung, Verdunstung, Nutzung sowie zur Speicherung und gedrosselten Ableitung von Regenwasser vorsieht.
Oberflächen und Grünflächen müssen so vernetzt und gestaltet sein, dass der Boden anfallendes Niederschlagswasser wie ein Schwamm aufsaugt, speichert und nur langsam wieder abgibt. Wichtig sind vor allem offene, nicht versiegelte Flächen. Gründächer können die wasseraufnehmende Fläche noch vergrößern. Mulden und Rigolen bieten zusätzlichen Raum für den Wasserrückhalt in der Fläche.

Weitere Informationen finden Sie unter dem Thema Siedlungsplanung.

Neben der Möglichkeit von der planungs- und maßnahmenbedingten Bodenwertsteigerung einer Baulandentwicklung selbst zu profitieren, ist der kommunale Zwischenerwerb ein Weg, den Einfluss der Kommune auf die Baulandentwicklung zu vergrößern. Dadurch gewinnt die Kommune einen erheblichen Einfluss auf die Grundstücksvergabe, zum Beispiel die Möglichkeit der Konzeptvergabe (s. u.). So können qualitative Zielsetzungen, zum Beispiel durch gezielte Bauträgerauswahl oder durch Vorgaben in Grundstückskaufverträgen, durchgesetzt werden.

Wenn die Kommune Eigentümerin der betreffenden Flächen ist, kann sie besondere qualitative Ansprüche an neue Baugebiete oder -grundstücke auch über Konzeptvergaben absichern. Die Grundstücksveräußerung erfolgt dann nicht im Bieterverfahren, sondern über die Beurteilung der Qualität eines einzureichenden Konzeptes. Um die Bewertung des Konzeptes zu 100 % zu gewichten, kann die Kommune einen Festpreis festlegen, möglich ist aber auch ein Bestgebotsverfahren, das anteilig auch den Preis berücksichtigt. Mit Konzeptvergaben lassen sich viele Zielsetzungen verbinden, zum Beispiel in Hinblick auf geförderten und kostengünstigen Wohnungsbau oder auf die Schaffung von spezifischen Wohnangeboten für besondere Zielgruppen wie junge Familien, Seniorinnen und Senioren oder Studierende, aber auch Anforderungen an die Energieeffizienz, Freiraumausstattung oder Mobilitätskonzepte. Konzeptvergaben ermöglichen es insbesondere, dass beispielsweise Wohnprojekte, Genossenschaften oder Baugemeinschaften zum Zuge kommen, die bei der Baulandentwicklung ökologische und/oder soziale Qualitäten und nicht ökonomische priorisieren.

Über städtebauliche Verträge nach § 11 BauGB lässt sich regeln, welche Rechte und Pflichten der Investor oder die Investorin auf der einen und die Kommune auf der anderen Seite haben. Ein wesentlicher Bestandteil ist die Vereinbarung darüber, welche Leistungen und Kosten der Baulandentwicklung durch die Grundstückseigentümerin oder den Grundstückseigentümer zu tragen sind. Dies kann von Planungs- über Erschließungskosten bis zu naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen oder Folgekosten für soziale Infrastruktur reichen. Auch qualitative Anforderungen an die Baulandentwicklung, wie die Schaffung von Wohnraum für bestimmte Zielgruppen oder Grundsätze der Stellplatzorganisation, können im städtebaulichen Vertrag festgehalten werden.
Grundsätzlich gelten in städtebaulichen Verträgen der Angemessenheitsgrundsatz und das sogenannte Koppelungsverbot. Das heißt, dass die im städtebaulichen Vertrag vereinbarte Leistung und Gegenleistung in einem sachlichen Zusammenhang stehen müssen. Werden zum Beispiel Kosten für die Schaffung von Kindergartenplätzen auf den Investor übertragen, muss deren Zahl dem tatsächlich durch das neue Wohngebiet ausgelösten Bedarf entsprechen. Weitere Informationen unter dem Thema Planungsgrundsätze.

Klare und politische beschlossene Leitlinien und Qualitätsstandards für die Baugebietsentwicklung erleichtern die innerkommunale Abwägung und dienen als Orientierung für Investierende, die in der Kommune aktiv werden wollen.
In solchen kommunalen Leitlinien können beispielsweise Quoten für den geförderten Wohnungsbau festgelegt als auch Ansprüche an ein Energiekonzept oder Anforderungen an städtebauliche Kriterien, wie die Berücksichtigung von Grünqualitäten oder den Umgang mit Böden während der Bauphase formuliert werden.

Neubauprojekte wirken auf das Lebensumfeld der heutigen Bewohnerinnen und Bewohner in den Städten und Gemeinden ein. Gerade bei Vorhaben der Innenentwicklung kommen nicht nur vielfältige Eigentums- und nachbarschaftliche Einzelinteressen zusammen, sondern auch Belange der Kommune oder eines Stadtteils insgesamt. Da geht es zum Beispiel um zusätzliche Verkehrsbelastungen durch zusätzliche Wohnbevölkerung oder auch um den Schutz von Freiräumen.
Die formelle Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Bauleitplanung (§ 3 BauGB) reicht oft nicht aus, um Interessierte und Betroffene angemessen einzubinden, und sollte durch informelle Beteiligungsangebote ergänzt werden. Dafür bedarf es einer frühzeitigen Klärung, welche Spielräume der bürgerschaftlichen Einflussnahme möglich und gewollt sind. Grundlegend ist immer eine transparente und klare Kommunikation.
Auch im vereinfachten und beschleunigten Verfahren (§§ 13 und 13a BauGB) hat die angemessene Öffentlichkeitsbeteiligung Vorteile. Die frühzeitige Einbeziehung der Öffentlichkeit gibt der Kommune die Möglichkeit, für ihre Ziele und Planungsabsichten zu werben. Ein wichtiges Ziel der Beteiligung ist es sicherlich, die Basis für Akzeptanz zu legen. Mögliche Konflikte können im Vorfeld bereinigt und eine kooperative Atmosphäre geschaffen werden. Gleichzeitig stellt die Öffentlichkeitsbeteiligung eine Chance dar, die Ortskenntnis und Expertise der Menschen vor Ort für die qualitative Anreicherung der Planung zu nutzen.